ระบบคุ้มครองเงินฝากเป็นกลไกหนึ่งที่รัฐบาลนำมาใช้ในการเสริมสร้างความมั่นคงและเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงิน โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อปกป้องผู้ฝากรายย่อยในกรณีที่สถาบันการเงินที่รับเงินฝากถูกเพิกถอนใบอนุญาตและลดความเดือดร้อนจากการสูญเสียเงินฝากของผู้ฝาก อีกทั้งเป็นองค์ประกอบส่วนหนึ่งของตาข่ายความมั่นคงทางการเงิน (Financial Safety Net) ที่ประกอบด้วย แหล่งเงินกู้สุดท้ายของสถาบันการเงิน (Lender of Last Resort) การกำกับตรวจสอบสถาบันการเงิน (Prudential Regulation and Supervision) การแก้ไขปัญหาสถาบันการเงิน (Resolution Authority) และการคุ้มครองเงินฝาก (Deposit Insurance) อย่างไรก็ดี ระบบคุ้มครองเงินฝากในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกมีความหลากหลาย เนื่องจากโครงสร้างและบริบทของแต่ละหน่วยงานในตาข่ายความมั่นคงทางการเงินไม่เหมือนกัน ดังนั้น ลักษณะของหน่วยงานคุ้มครองเงินฝากในแต่ละประเทศในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกจะมีความแตกต่างกัน โดยเฉพาะในเรื่องของบทบาทหน้าที่ วิธีการกำหนดระดับวงเงินคุ้มครองเงินฝากที่เหมาะสม (Coverage Level) และผลิตภัณฑ์ที่ได้รับความคุ้มครอง โดยตัวอย่างประเทศกรณีศึกษาประกอบด้วย สิงคโปร์ ฮ่องกง ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ มาเลเซีย อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ ไต้หวัน เวียดนาม และไทย

บทบาทหน้าที่ของหน่วยงานคุ้มครองเงินฝาก

ตามหลักการสำคัญของระบบคุ้มครองเงินฝากที่มีประสิทธิผล (Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems) ซึ่งเป็นมาตรฐานสากลที่ถูกจัดทำขึ้นมาโดยสมาคมสถาบันประกันเงินฝากระหว่างประเทศ (International Association of Deposit Insurers : IADI) ร่วมกับ Basel Committee for Banking Supervision (BCBS) บทบาทหน้าที่ของหน่วยงานคุ้มครองเงินฝากสามารถแบ่งออกเป็น 4 ประเภท ตามขอบเขตของอำนาจหน้าที่ ดังนี้

1)      Paybox : หน่วยงานคุ้มครองเงินฝากที่มีวัตถุประสงค์หลักในการทำหน้าที่จ่ายคืนผู้ฝากหลังจากสถาบันการเงินถูกปิดกิจการเพียงอย่างเดียว ซึ่งเป็นการเสริมสร้างเสถียรภาพให้แก่ระบบการเงิน เนื่องจากเป็นการคุ้มครองผู้ฝากโดยเฉพาะผู้ฝากรายย่อยที่ไม่มีความซับซ้อนทางการเงิน โดยมุ่งเน้นการสร้างความมั่นใจให้กับผู้ฝากว่าจะได้รับการจ่ายคืนโดยเร็ว ถูกต้อง และมีประสิทธิภาพ

2)      Paybox Plus : หน่วยงานคุ้มครองเงินฝากมีอำนาจหน้าที่เพิ่มเติมนอกเหนือจากการจ่ายคืนผู้ฝาก อาทิ การชำระบัญชีสถาบันการเงินที่ถูกปิดกิจการ

3)      Loss Minimizer : หน่วยงานคุ้มครองเงินฝากที่มีขอบเขตอำนาจหน้าที่ที่กว้างขึ้น โดยอาจมีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงิน เช่น เสนอวิธีการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงิน หรือให้การสนับสนุนทางการเงินแก่หน่วยงานที่ทำหน้าที่แก้ไขปัญหาสถาบันการเงิน

4)      Risk Minimizer : หน่วยงานคุ้มครองเงินฝากมีอำนาจหน้าที่เต็มรูปแบบในการให้ความช่วยเหลือและแก้ไขสถาบันการเงินที่ประสบปัญหา รวมไปถึงการกำกับดูแลสถาบันการเงิน การเข้าตรวจสอบสถาบันการเงิน หรือร้องขอรายงานผลการตรวจสอบสถาบัน

เมื่อเปรียบเทียบประเทศตามตารางข้างต้น จะเห็นได้ว่ามีเพียงฮ่องกงที่มีบทบาทหน้าที่ในการจ่ายคืนผู้ฝากเพียงอย่างเดียว โดยสำหรับประเทศอื่น ๆ หน่วยงานประกันเงินฝากจะมีบทบาทหน้าที่ที่นอกเหนือจากการจ่ายคืน เช่น การชำระบัญชี (ไทย) การนำเงินกองทุนคุ้มครองเงินฝากไปสนับสนุนค่าใช้จ่ายในการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินที่ประสบปัญหา (สิงคโปร์) การดำเนินการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงิน (อินโดนีเซีย ญี่ปุ่น) และการตรวจสอบสถาบันการเงิน (ไต้หวัน เกาหลีใต้ มาเลเซีย) ดังนั้น บทบาทหน้าที่และความรับผิดชอบของหน่วยงานคุ้มครองเงินฝากในแต่ละประเทศจะขึ้นอยู่กับบทบาทหน้าที่ของหน่วยงานอื่นในตาข่ายความมั่นคงทางการเงิน เพื่อที่จะให้แนวทางการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินมีความเหมาะสมกับกฎหมายและกระบวนการของประเทศนั้น

การกำหนดระดับวงเงินคุ้มครองเงินฝากที่เหมาะสม

อีกประเด็นหนึ่งที่มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อระบบคุ้มครองเงินฝาก คือ การกำหนดระดับวงเงินคุ้มครองเงินฝากที่เหมาะสม เนื่องจากการกำหนดระดับวงเงินคุ้มครองเป็นปัจจัยสำคัญต่อความเชื่อมั่นของผู้ฝากและบรรเทาปัญหาการตื่นตระหนกแห่ถอนเงิน (Bank Run) และป้องกันไม่ให้สถาบันการเงินขาดสภาพคล่อง อย่างไรก็ดีในการพิจารณาวงเงินคุ้มครองเงินฝากที่เหมาะสมนั้น จำเป็นอย่างยิ่งที่จะนำประเด็นเรื่องภาวะภัยทางศีลธรรม (Moral Hazard) เข้ามาพิจารณาด้วย ทั้งนี้ การกำหนดระดับวงเงินคุ้มครองเงินฝากสามารถจำแนกได้เป็น 3 ประเภท ได้แก่

1)   วงเงินคุ้มครองเงินฝากแบบไม่จำกัดจำนวน (Blanket Coverage/BlanketGuarantee) : โดยทั่วไป ภาครัฐจะประกาศใช้วงเงินคุ้มครองประเภทนี้ในช่วงที่เกิดวิกฤตทางการเงินเท่านั้น โดยจะให้ความคุ้มครองกับผู้ฝากและเจ้าหนี้ของสถาบันการเงินเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความตื่นตระหนกแห่ถอนเงินออกจากสถาบันการเงินที่กำลังประสบปัญหาและช่วยให้ทางการเข้าไปแก้ไขปัญหาได้ง่ายขึ้น หากมีความจำเป็นที่ต้องดำเนินการจ่ายคืนผู้ฝาก วงเงินคุ้มครองประเภทนี้จำเป็นต้องใช้เงินในการจ่ายคืนเป็นจำนวนมาก ซึ่งมักจะเกินขีดความสามารถของหน่วยงานคุ้มครองเงินฝาก จึงเป็นบทบาทของภาครัฐที่เกี่ยวข้องทั้งหมดในการร่วมมือกันแก้ไขปัญหา

2)   วงเงินคุ้มครองเงินฝากแบบเต็มจำนวน (Full Coverage) : นอกจากนี้ในบางกรณีการกำหนดวงเงินคุ้มครองเงินฝากอาจเป็นการคุ้มครองเฉพาะเงินฝากของผู้ฝากทุกรายแบบเต็มจำนวน แต่ไม่ครอบคลุมถึงส่วนของเจ้าหนี้ของสถาบันการเงิน โดยจะเรียกวิธีการกำหนดวงเงินคุ้มครองเงินฝากดังกล่าวเป็น วงเงินคุ้มครองเงินฝากแบบเต็มจำนวน (Full Coverage) ซึ่งการคุ้มครองเงินฝากด้วยวงเงินแบบ Full Coverage จะทำให้ผู้ฝากขาดความกระตือรือร้นที่จะติดตามสถานะของสถาบันการเงินที่ตนมีเงินฝากอยู่รวมทั้งสถาบันการเงินเองก็อาจดำเนินธุรกิจในรูปแบบที่มีความเสี่ยงสูงและไม่คำนึงถึงความเสี่ยงสภาพคล่องจากการถอนเงินของผู้ฝาก

3)   วงเงินคุ้มครองเงินฝากแบบจำกัดจำนวน (Limited Coverage) : เป็นวงเงินคุ้มครองที่กำหนดระดับความคุ้มครองไว้ไม่เกินจำนวนหนึ่ง โดยมีจุดประสงค์เพื่อคุ้มครองผู้ฝากรายย่อย ซึ่งระดับวงเงินคุ้มครองที่กำหนดนั้น จะเป็นวงเงินที่ครอบคลุมจำนวนเงินฝากทั้งหมดของผู้ฝากรายย่อยได้มากที่สุด ทั้งนี้ หากระดับวงเงินที่กำหนดมีความเหมาะสม ก็จะช่วยลดโอกาสการเกิดความตื่นตระหนกแห่ถอนเงินออกจากสถาบันการเงินได้เช่นกันเป็นการสร้างวินัยทางการเงิน และสนับสนุนการทำงานของกลไกตลาดที่ผู้ฝากรายใหญ่มีความเสี่ยงจากการสูญเสียเงินฝากด้วย ทั้งนี้ IADI ได้ศึกษาแนวทางการกำหนดวงเงินคุ้มครองเงินฝากและระบุว่าระดับวงเงินคุ้มครองควรครอบคลุมผู้ฝากเต็มจำนวนโดยเฉพาะผู้ฝากรายย่อยซึ่งเป็นผู้ฝากส่วนใหญ่ของระบบ ไม่ต่ำกว่าร้อยละ 90 ของจำนวนผู้ฝากทั้งหมด อีกทั้งในการพิจารณาวงเงินคุ้มครองที่เหมาะสม ปัจจัยสำคัญที่ควรคำนึงถึง ประกอบด้วย 1) โครงสร้างของระบบสถาบันการเงิน 2) โครงสร้างของเงินฝาก ซึ่งประกอบด้วยจำนวนรายผู้ฝากที่ได้รับความคุ้มครองเต็มจำนวน และจำนวนเงินฝากที่ได้รับความคุ้มครองในระบบ 3) การเคลื่อนไหวของเงินฝาก 4) กองทุนคุ้มครองเงินฝาก 5) รายได้ประชาชาติต่อหัว (GDP per Capita) และ 6) ปัจจัยทางด้านเศรษฐกิจมหภาค

จากข้อมูลระดับวงเงินคุ้มครองเงินฝากของประเทศในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก ระดับวงเงินคุ้มครองเงินฝากโดยเฉลี่ยอยู่ที่ประมาณ 2 ล้านบาท ซึ่งจำนวนดังกล่าวจะครอบคลุมทั้งประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนา โดยพิจารณาความเหมาะสมของระดับวงเงินคุ้มครองจากหลายมิติ ได้แก่ สัดส่วนจำนวนผู้ฝากที่ได้รับความคุ้มครองเต็มจำนวน และจำนวนเท่าของรายได้ประชาขาติต่อหัว หรือ GDP per Capita เนื่องจากสัดส่วนจำนวนผู้ฝากที่ได้รับความคุ้มครองเต็มจำนวนที่สูงจะสะท้อนถึงการคุ้มครอง
ผู้ฝากรายย่อยในระบบเกือบทั้งหมด และ GDP per Capita เป็นตัวชี้วัดที่แสดงถึงการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศและค่าเฉลี่ยรายได้ประชากรต่อหัว ทั้งนี้ ข้อมูลในตารางแสดงให้เห็นว่าค่าเฉลี่ยของสัดส่วนจำนวนผู้ฝากที่ได้รับความคุ้มครองเต็มจำนวนอยู่ที่ 96.0% ซึ่งตัวเลขของประเทศไทยจะสูงกว่านี้ที่ 98.0% นอกจากนี้ ในส่วนของจำนวนเท่า GDP per Capita หากพิจารณาจากประเทศในตารางข้างต้นยกเว้นอินโดนีเซียเนื่องจากจำนวนเท่าของประเทศนั้นสูงมากและเป็นค่าผิดปกติ (Outlier) จะเห็นได้ว่าค่าเฉลี่ยจำนวนเท่า GDP per Capita ของภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกอยู่ที่ประมาณ 2.7 เท่า ซึ่งของประเทศไทยเองยังถือว่าสูงพอสมควรที่ 4.4 เท่า ดังนั้น ระบบคุ้มครองเงินฝากของประเทศไทยยังมีความเหมาะสมในส่วนของวงเงินคุ้มครองเงินฝากตามประเทศอื่น ๆ ในภูมิภาค และมาตรฐานสากล

ผลิตภัณฑ์ที่ได้รับความคุ้มครองจากหน่วยงานคุ้มครองเงินฝาก

ผลิตภัณฑ์ที่ได้รับความคุ้มครองในแต่ละประเทศอาจมีความแตกต่างกัน แต่สิ่งที่แน่นอนคือ หน่วยงานคุ้มครองเงินฝากจะคุ้มครองเงินฝากที่สำคัญต่อระบบสถาบันการเงินและระบบเศรษฐกิจของประเทศนั้น ทั้งนี้ ตารางด้านล่างจะแสดงให้เห็นถึงประเภทเงินฝากที่ได้รับความคุ้มครองในประเทศต่าง ๆ ในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก ดังนี้

ข้อมูลข้างต้นแสดงให้เห็นว่า หน่วยงานคุ้มครองเงินฝากทุกแห่งโดยหลักจะคุ้มครองบัญชีเงินฝาก 3 ประเภท ได้แก่ บัญชีเงินฝากออมทรัพย์ บัญชีเงินฝากกระแสรายวัน และบัญชีเงินฝากประจำ ซึ่ง 3 บัญชีดังกล่าวสำคัญต่อทั้งประชาชนในการดำรงชีวิต และธุรกิจในการดำเนินการ อย่างไรก็ดี หลายประเทศก็กำหนดให้มีการคุ้มครองเงินฝากสกุลต่างประเทศ ซึ่งกรณีนี้จะขึ้นอยู่กับวัตถุประสงค์เชิงนโยบาย (Public Policy Objective) ของระบบคุ้มครองเงินฝาก และบริบทของประเทศนั้น ซึ่งอาจวิเคราะห์ได้จากสัดส่วนจำนวนเงินฝากสกุลต่างประเทศที่อยู่ในระบบการเงินเมื่อเปรียบเทียบกับเงินฝากทั้งหมดในระบบ นอกจากนี้ มีหน่วยงานประกันเงินฝาก 1 แห่งที่มีการคุ้มครองกรมธรรม์ประกันวินาศภัย คือ ประเทศเกาหลีใต้ แต่ในภาพรวม หน่วยงานคุ้มครองเงินฝากในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก และทั่วโลก ส่วนใหญ่จะคุ้มครองเงินฝากเท่านั้น